קרקע יש, תוכניות יש, אבל אין מימון: למה הפינוי־בינוי נעצר בדרך לפריפריה?

דווקא בערים שבהן בניינים ישנים זקוקים יותר למיגון ולחיזוק, ההתחדשות העירונית מתקשה להגיע לשלב הביצוע. המדינה כבר הציעה קרקע משלימה, מענקים וערבויות, אך הנתונים מראים שהבעיה אינה רק לאשר תוכניות, אלא להפוך אותן לפרויקטים שיזם ובנק מוכנים לממן

על הנייר, ההתחדשות העירונית בישראל נמצאת בתנופה. נכון ליולי 2025 קודמו ברחבי הארץ 814 מיזמי פינוי־בינוי, הכוללים כמעט 480 אלף דירות מתוכננות. אלא שמאחורי המספר הגדול מסתתר פער גיאוגרפי חריף: 58% מהמיזמים מרוכזים במחוזות תל אביב והמרכז.

בפריפריה התמונה שונה לגמרי. לפי דוח מבקר המדינה שפורסם ביוני 2026, ב־23 מיזמי פינוי־בינוי שקודמו בבית שאן, טבריה, צפת וקריית שמונה בשנים 2017 עד 2025 לא הוצא אפילו היתר בנייה אחד.

זהו נתון מטריד במיוחד. חלק מהערים האלה נמצאות באזורים החשופים יותר לרעידות אדמה ולאיומים ביטחוניים, ובניינים רבים בהן נבנו לפני שהוחלו תקני המיגון והעמידות המודרניים. דווקא במקום שבו הצורך בחידוש המבנים משמעותי במיוחד, המודל הכלכלי מתקשה לעבוד.

אותה עלות בנייה, דירה שנמכרת בפחות

כדי להבין את הבעיה צריך להבין כיצד ממומן פינוי־בינוי.

היזם הורס את הבניינים הישנים, מממן לדיירים שכירות בתקופת העבודות ובונה עבורם דירות חדשות. במקביל הוא בונה דירות נוספות שאותן הוא מוכר בשוק החופשי. ההכנסות ממכירת הדירות הנוספות אמורות לכסות את התכנון, ההריסה, הבנייה, הפיתוח, המסים, השכירות לדיירים ועלויות המימון, ולהשאיר ליזם רווח שמצדיק את הסיכון.

באזורי ביקוש, גם מספר לא גדול יחסית של דירות חדשות עשוי לייצר הכנסה מספקת. בפריפריה, לעומת זאת, מחירי המכירה נמוכים יותר, בעוד שעלויות הבנייה, המעליות, החניונים, הממ"דים, חומרי הגלם והעבודה אינן יורדות באותו יחס.

הפתרון המתבקש הוא להוסיף עוד זכויות בנייה. במקום לבנות שלוש דירות על כל דירה שנהרסת, למשל, אפשר לנסות לבנות ארבע, חמש או יותר. אלא שגם למכפיל יש גבול. הרחובות צריכים לקלוט יותר כלי רכב, מערכות הביוב והמים צריכות לעמוד בעומס, ונדרשים בתי ספר, גנים, שטחים פתוחים ושירותים עירוניים נוספים.

הגדלה קיצונית של מספר הדירות עלולה גם לייצר בניינים גבוהים ויקרים לתחזוקה, שאינם מתאימים בהכרח לאופי העיר וליכולת הכלכלית של הדיירים הוותיקים.

מסמך שפרסם השמאי הממשלתי הראשי בדצמבר 2025 מתאר את המצב באופן חד: בפריפריה קיים במקרים רבים חסם כלכלי כמעט מוחלט לביצוע פרויקטים גדולים ללא כלים כמו מענקים, ערבויות, הלוואות או קרקע משלימה.

מהי קרקע משלימה?

קרקע משלימה היא אחת הדרכים של המדינה לשפר את כלכלת הפרויקט בלי להעמיס את כל הדירות החדשות על השכונה הוותיקה.

במקום שהיזם יקבל את מלוא זכויות הבנייה בתוך מתחם הפינוי־בינוי, המדינה יכולה להעמיד לרשות הפרויקט מגרש נוסף. היזם בונה עליו דירות למכירה, וההכנסות מהן מסייעות לממן את חידוש המתחם הישן.

לעיתים מדובר בקרקע הצמודה למתחם. במקרה כזה אפשר לבצע "בינוי־פינוי": לבנות תחילה את הבניין החדש, להעביר אליו חלק מהדיירים ורק אז להרוס את הבניינים הישנים. השיטה עשויה להפחית את משך השכירות הזמנית ואת אי־הוודאות עבור הדיירים.

במקרים אחרים הקרקע המשלימה נמצאת במקום אחר. מבחינה כלכלית, העיקרון נשאר זהה: המדינה משתמשת בערך של קרקע ציבורית כדי לסגור את הפער שמונע את ביצוע הפרויקט.

אלא שכאן נמצאת מלכודת חשובה. הודעה על "קרקע משלימה" אינה אומרת שהקרקע כבר הועברה לפרויקט.

בהחלטת הנהלת רשות מקרקעי ישראל מיוני 2025, הנוגעת למתחם יעקב אבינו בבאר שבע, נקבע כי מגרש מסוים ישוריין כקרקע משלימה. באותה החלטה הודגש במפורש שמדובר בשריון ולא בהקצאה. כאשר תוגש בקשת ההקצאה, רמ"י תבצע בדיקה כלכלית חדשה ותכין שומה לפי ערכי הקרקע והכללים שיהיו בתוקף באותו מועד.

ההבדל אינו טכני. קרקע משוריינת היא אפשרות עתידית. קרקע שהוקצתה בפועל היא זכות ברורה יותר שאפשר לשלב בשומת הפרויקט ולהציג לגוף המממן. כל עוד ההקצאה לא הושלמה, עלולה להישאר אי־ודאות לגבי שווי הקרקע, מספר הדירות שניתן לבנות עליה והתנאים שיחולו על היזם.

גם קרקע נוספת לא תמיד מספיקה

קרקע משלימה נשמעת כמו פתרון פשוט, אבל האפקטיביות שלה תלויה במיקום ובביקוש.

מגרש באזור שבו דירות נמכרות במחירים נמוכים אינו שווה כמו מגרש במרכז הארץ. אם הקרקע המשלימה נמצאת באותו שוק מקומי חלש, ייתכן שגם מכירת הדירות הנוספות לא תסגור את הפער.

בנוסף, ככל שמוסיפים יותר דירות, עולה גם הצורך בהשקעה בתשתיות. בלי תקציב לכבישים, ניקוז, ביוב ומוסדות ציבור, הרשות המקומית עשויה לתמוך בתוכנית באופן עקרוני אך להתקשות לאפשר את ביצועה.

מבקר המדינה מצא המחשה לפער שבין תקצוב לביצוע. מתוך 440 מיליון שקל בהסכמי מסגרת שנחתמו בשנת 2023 עם רשויות מקומיות, 105 מיליון שקל טרם הוקצו. שיעור הניצול הכולל של התקציבים בהסכמים עם 12 רשויות עמד על כ־33% בלבד.

כלומר, גם כאשר הכסף מופיע בהחלטה או בהסכם, הוא עדיין צריך להיות מוקצה, להיתרגם לעבודות תשתית ולהגיע לפרויקט בזמן הנכון.

המדינה העריכה את הפער בכ־200 אלף שקל לדירה

הוועדה הבין־משרדית לעידוד התחדשות עירונית בפריפריה ניסתה בשנת 2022 לכמת את החוסר הכלכלי. לפי האומדן שהציגה, בפרויקט טיפוסי בפריפריה, בהנחת מכפיל של שלוש דירות חדשות על כל דירה קיימת, נדרשה השלמה ממוצעת של כ־200 אלף שקל לכל דירה מתוכננת בפרויקט.

זהו אומדן מדיניות משנת 2022 ולא סכום עדכני או אחיד לכל פרויקט. מאז השתנו מחירי הדירות, הריבית ועלויות הבנייה. עם זאת, האומדן ממחיש שמדובר בפער של עשרות מיליוני שקלים בפרויקט הכולל מאות דירות.

הוועדה הציעה שורה של פתרונות: מענקים ישירים, קרקע משלימה, הטבות מס, ערבויות והלוואות מוזלות ליזמים, שימוש בקרקעות ציבוריות ואפילו שילוב של קבוצות רוכשים ברכישה מוקדמת.

הרעיון מאחורי רכישה מוקדמת פשוט. אם יזם יודע מראש שחלק משמעותי מהדירות יירכש על ידי גוף מוסדי, חברה להשכרה ארוכת טווח או קבוצת רוכשים, הסיכון השיווקי שלו קטן. גם הגוף המממן מקבל ודאות גבוהה יותר לגבי ההכנסות העתידיות.

אבל חשוב להבחין בין הצעה לבין מסלול פעיל. העובדה שכלי מסוים הופיע בדוח ממשלתי אינה מעידה בהכרח שהוקם עבורו תקציב קבוע, שנקבעו נהלים ושיזמים יכולים לקבל אותו כיום בכל פרויקט.

התוכנית רווחית, אבל האם הבנק ייתן כסף?

אפילו אחרי שהשמאי קובע כי לפרויקט יש כדאיות, עדיין צריך להשיג ליווי פיננסי.

הבנק או הגוף המממן אינם מסתפקים במספר הדירות המאושרות. הם בוחנים כמה כסף יידרש עד להשלמת הבנייה, מהו ההון העצמי של היזם, מה איכות הבטוחות, מה יהיה קצב מכירת הדירות ומה יקרה אם המחירים ירדו או העלויות יעלו.

בדצמבר 2025 קבע השמאי הממשלתי רווח יזמי מזערי ממוצע של 17% במחוזות הצפון, חיפה והדרום, לעומת 16% במחוזות המרכז, תל אביב וירושלים. אין פירוש הדבר שכל יזם ירוויח 17%. זהו רף מקצועי שמתחתיו גדל הסיכון שהפרויקט לא ייצא לפועל.

דווקא בפריפריה לא ניתן לפתור את הבעיה באמצעות קביעת רווח נמוך במיוחד. מחיר הדירות אומנם נמוך יותר, אבל גם הביקוש וקצב המכירה עלולים להיות נמוכים יותר. לכן המממן עשוי לדרוש שולי ביטחון, הון עצמי או מכירות מוקדמות שיקטינו את הסיכון.

נתוני בנק ישראל ממחישים את הרגישות הגוברת של המערכת. בשנת 2025 זינק האשראי לפרויקטים לבנייה למגורים בכ־40%, מכ־49 מיליארד שקל לכ־69 מיליארד שקל. במקביל, שיעור החשיפה לפרויקטים שבהם קצב הבנייה גבוה מקצב מכירת הדירות עלה לכ־44%.

מבחינת יזם בפריפריה, המשמעות ברורה: לא די להציג תוכנית גדולה ורווח תיאורטי. הוא צריך להוכיח שקיימים רוכשים, שהקרקע המשלימה אכן זמינה ושגם בתרחיש פחות אופטימי ניתן יהיה להחזיר את המימון.

החוליה החסרה היא מסלול אחד שמגיע עד הבנייה

למדינה כבר יש כמעט את כל חלקי הפתרון: היא יכולה לתכנן, להקצות קרקע, לתת מענק, לממן תשתיות ולהעמיד ערבויות. הבעיה היא שהכלים מפוזרים בין רמ"י, הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, משרד הבינוי והשיכון, משרד האוצר, הרשויות המקומיות והגופים המממנים.

כדי שמיזם בפריפריה יגיע לביצוע, נדרש רצף ברור:

תוכנית שניתן לבנות, שומת כדאיות עדכנית, הקצאה ממשית של הקרקע המשלימה, תקציב זמין לתשתיות, הסכמות עם הדיירים וליווי פיננסי סגור.

אם אחת החוליות חסרה, הפרויקט יכול להישאר במשך שנים ברשימת התוכניות בלי להגיע להיתר ולבנייה.

הפתרון אינו בהכרח להוסיף עוד ועוד דירות למתחם. לעיתים נכון יותר לשלב מענק ממשלתי שקוף, קרקע בעלת ערך, ערבות שמפחיתה את סיכון המממן ורכישה מוקדמת של חלק מהדירות. כך אפשר לסגור את הפער בלי להפוך כל שכונה ותיקה למתחם מגדלים צפוף.

בסופו של דבר, מבחן ההתחדשות העירונית בפריפריה אינו כמה דירות אושרו על הנייר. המבחן הוא כמה בניינים ישנים נהרסו, כמה משפחות קיבלו דירה ממוגנת וכמה פרויקטים הצליחו לעבור מהחלטת ממשלה לחשבון ליווי סגור ולדחפור בשטח.