המס שמסתתר בתוך פרויקט פינוי־בינוי: האם היטל ההשבחה מייקר את הדירות?

המדינה גובה מיליארדי שקלים כאשר תוכניות בנייה מעלות את שווי הקרקע. אלא שהיטל ההשבחה הפך לאחד המרכיבים המסובכים והפחות צפויים בענף — ובפרויקטים מסוימים הוא עלול לעכב בנייה, לצמצם תמורות לדיירים ואף להפוך התחדשות עירונית ללא כדאית.

על הנייר, הרעיון פשוט: המדינה מאשרת תוכנית שמאפשרת לבנות יותר דירות, הקרקע מתייקרת — ובעל הנכס מעביר לרשות המקומית חלק מהרווח שנוצר.

בפועל, היטל ההשבחה הוא אחד המנגנונים המסובכים בשוק הנדל״ן. לעיתים בעלי הקרקע, היזם והרשות המקומית מחזיקים בשלוש הערכות שונות לחלוטין לגבי אותו נכס. המחלוקת יכולה להימשך שנים, והסכומים עשויים להגיע למיליוני שקלים בפרויקט אחד.

השבוע פורסמו פרטים מדוח ביניים של צוות בין־משרדי שבחן שינויים במנגנון. אחרי כשלוש שנות עבודה, הצוות הציע כמה תיקונים נקודתיים — אך נמנע מבחירת רפורמה מקיפה. המשמעות היא שחוסר הוודאות שמלווה יזמים ובעלי דירות צפוי להישאר איתנו לפחות בזמן הקרוב.

מהו היטל השבחה?

היטל השבחה הוא תשלום לרשות המקומית כאשר החלטה תכנונית מעלה את שווי הנכס. זה יכול לקרות בעקבות אישור תוכנית חדשה, מתן הקלה או אישור לשימוש חורג.

לדוגמה, אם מגרש שעליו ניתן היה לבנות בניין קטן מקבל זכויות להקמת מגדל מגורים, ערך הקרקע עשוי לעלות באופן משמעותי. ככלל, היטל ההשבחה הרגיל עומד על מחצית מעליית השווי שנוצרה בעקבות השינוי התכנוני.

הכסף מיועד לרשות המקומית, בין היתר כדי לממן כבישים, מדרכות, מוסדות ציבור ותשתיות הנדרשות בעקבות תוספת הדירות והתושבים.

החבות נוצרת עם אישור התוכנית המשביחה, אבל התשלום נעשה בדרך כלל רק כאשר הזכויות ממומשות — למשל בעת מכירת הנכס או קבלת היתר בנייה. הפער בין מועד אישור התוכנית לבין מועד התשלום הוא אחד המקורות המרכזיים לסיבוך.

למה החישוב מסובך כל כך?

כדי לקבוע את ההיטל, השמאי נדרש לחשב מה היה שווי הנכס לפני אישור התוכנית ומה שוויו לאחריה. ההפרש אמור לייצג את ההשבחה שנוצרה בזכות התכנון.

אלא שבמציאות לא תמיד ברור אילו זכויות באמת ניתנות למימוש. תוכנית עשויה להעניק זכויות עקרוניות, אך להשאיר את היקף הבנייה לשיקול דעתה של הוועדה בשלב מאוחר יותר. לעיתים נדרשת תוכנית מפורטת נוספת, ולעיתים מימוש הזכויות תלוי באיחוד מגרשים, פתרונות תחבורה או הקמת תשתיות.

נוסף על כך, יכולים לחלוף שנים רבות בין אישור התוכנית לבין מכירת הנכס או הוצאת ההיתר. בתקופה הזאת מחירי הקרקע משתנים, תוכניות נוספות מאושרות והאזור כולו עשוי להתפתח. השמאים נדרשים להפריד בין עליית ערך שנגרמה בזכות התוכנית לבין התייקרות רגילה של השוק — משימה שלא תמיד מובילה לתוצאה אחת.

המספרים של מבקר המדינה ממחישים את גודל הבעיה. בבדיקה של 60 הכרעות שמאיות משנת 2022 נמצא כי ב־80% מהמקרים השמאים המכריעים הפחיתו ביותר מ־25% את ההיטל שקבעו הוועדות המקומיות.

כלומר, בארבעה מכל חמישה מקרים שנבדקו, הפער בין הדרישה הראשונית לבין ההכרעה היה משמעותי מאוד. מצב כזה מקשה על יזם לדעת מראש כמה יעלה הפרויקט ועל בעל דירה להבין מה באמת יישאר בידיו לאחר המכירה.

מה קורה בפינוי־בינוי?

בהתחדשות עירונית יש למנגנון חשיבות מיוחדת. היזם הורס את הבניינים הישנים, בונה לדיירים הקיימים דירות חדשות ומוכר את הדירות הנוספות כדי לממן את הפרויקט ולהרוויח.

במתחמי פינוי־בינוי מוכרזים יכולה הרשות המקומית לקבוע היטל בשיעור של 0%, 25% או 50% מההשבחה למגורים. ברירת המחדל היא בדרך כלל 25%, והרשות יכולה לקבוע שיעורים שונים באזורים שונים בעיר.

על פי רוב, ההסכם עם בעלי הדירות מטיל את תשלום ההיטל על היזם. אבל מבחינה כלכלית, העלות אינה נעלמת: היא נכנסת לתחשיב הפרויקט.

אם ההיטל גבוה מהצפוי, היזם עשוי לבקש להוסיף עוד דירות, להגדיל את גובה הבניינים או לצמצם את התמורות לבעלי הדירות. בפרויקט שנמצא ממילא על גבול הכדאיות, חיוב גבוה עלול להביא לעיכוב או לביטולו.

זו אחת הסיבות לכך שהתחדשות עירונית מתקדמת בעיקר באזורים שבהם מחירי הדירות גבוהים. בפריפריה, שבה ההכנסה ממכירת הדירות החדשות נמוכה יותר, גם פטור מהיטל לא תמיד מספיק כדי להפוך את הפרויקט לכדאי.

מבקר המדינה מצא כי בבית שאן, בטבריה, בצפת ובקריית שמונה לא הוצא בשנים 2017–2025 אפילו היתר בנייה אחד לפרויקט פינוי־בינוי. ההיטל אינו הסיבה היחידה לכך, אבל הוא חלק ממערכת כלכלית שמקשה על פרויקטים באזורים שבהם ערכי הקרקע נמוכים.

האם ביטול ההיטל יוזיל דירות?

לא בהכרח.

הפחתת ההיטל יכולה לשפר את כדאיות הפרויקט, לאפשר ליותר תוכניות לצאת לביצוע ולהגדיל את היצע הדירות. בטווח הארוך, תוספת משמעותית של דירות עשויה לסייע למתן את המחירים.

אבל אין מנגנון שמבטיח שכל שקל שהיזם יחסוך יועבר לרוכש. מחיר הדירה החדשה נקבע בעיקר לפי הביקוש, ההיצע והמחירים בסביבה. באזור מבוקש, הפחתת ההיטל עשויה להגדיל את רווח היזם, להעלות את התמורה לבעלי הדירות או לאפשר בנייה באיכות גבוהה יותר — בלי שמחיר המכירה ירד.

לכן נכון יותר לומר שהיטל ההשבחה אינו מתווסף באופן אוטומטי למחיר הדירה, אבל הוא בהחלט משפיע על מספר הפרויקטים שיכולים לצאת לפועל, על כמות הדירות שניתן לבנות ועל התמורות שיקבלו הדיירים.

התיקונים בדרך — המהפכה עדיין לא

לפי פרטי דוח הביניים שפורסמו, הצוות הבין־משרדי ממליץ שלא לראות בתוכנית מתארית שאינה מעניקה זכויות בנייה ודאיות אירוע המחייב בהיטל. עוד הוצע לקבוע לוחות זמנים לעריכת שומות ולהתאים את שיטת החישוב לפרויקטים של התחדשות עירונית.

אלו תיקונים שיכולים לצמצם חלק מהמחלוקות. אבל שאלות גדולות יותר — כמו החלפת ההיטל במס אחר או קביעת תעריפים אחידים — נשארו בשלב זה ללא הכרעה.

כך נותר הענף עם אותו חשבון מס שקשה לחזות מראש: היטל שנועד לאפשר לעירייה לממן את התפתחות העיר, אך כאשר הוא אינו ברור, הוא עלול להפוך בעצמו לחסם בפני בניית הדירות החדשות.